1985年2月8日《国务院关于殡葬管理的暂行规定》[国发(1985)18号]发布后，各地人民政府采取措施认真贯彻执行，已取得很大成绩。截至1987年底，已有近20个省、自治区、直辖 市根据规定要求，结合当地实际情况制定了实施办法， 划定了火葬区和土葬改革区。在划定的火葬区内，每年火化遗体160多万具，比1980 年增长了60%，火化数量占火葬区死亡人口的42%。
随着火化数量的增加，殡葬单位原有的寄存骨灰设施不敷使用，而新建骨灰堂又缺乏资金，因此有些城市利用荒山瘠地建起了骨灰公墓;有些农村由群众集资建立了乡办或村办骨灰堂或骨灰公墓，从而缓和了骨灰存放的紧张状况。在划定的土葬改革区内，已有少数省、市、自治区根据暂行规定规划了土葬用地，以乡或自然村为单位，利用荒山瘠地建起公墓，初步克服了乱埋乱葬现象。
当前存在的问题，一是在火葬区，有些乡镇利用当地的景观，不顾风景名胜和生态平衡，建起骨灰公墓、招揽丧主，出卖墓穴、牟取暴利。二是在土葬改革区，绝大多数地方仍然沿用传统的乱埋乱葬的办法，既浪费土地，又影响生产，也有碍环境卫生。三是近几年在一些富裕地区修坟造墓之风盛行。一座坟墓占地少者二十平方米，多者上百平方米;花费少的一、二千元，多的上万元;甚至有些三、四十岁的人，生前就安排后事，建起"寿坟"。在这种不良风气影响下，一些农民利用承包的土地出售墓穴，占用良田，作为"致富"的手段。
我国人多地少，必须珍惜每一寸土地资源。兴建公墓是现阶段处理遗体和骨灰切实可行的形式，也是改革丧葬陋习的一项措施，应当本着"因地制宜，合理规划，正确引导，加强管理"的方针把公墓办好。为此，我们意见:
一、按照《国务院关于殡葬管理的暂行规定》划定的火葬区内，可以兴办骨灰安葬公墓;土葬改革区内应兴办遗体安葬公墓。所有公墓均应利用荒山荒地或不宜耕种的瘠地，不准占用耕地，也不准建在风景名胜区。建立公墓须与绿化、美化环境结合起来，通盘规划，逐步建成园林式墓地。
二、公墓可以有经营性和公益性两种。经营性公墓是殡葬服务的一项设施，应由殡葬管理部门直接兴办，也可以和有条件的乡、村联办。这类公墓主要安葬本地死亡居民的骨灰盒或遗体，有条件的也可以埋葬外地死亡居民的骨灰盒或遗体。凡兴办经营性公墓，应报经省、自治区、直辖市民政厅、局从严审批，所需土地向当地土地管理部门提出申请。对现有的公墓，由当地民政部门会同土地管理、规划等部门负责清理。需要保留的，按上述程序重新履行报批手续;不需要保留的令其停办。公益性公墓是以乡、村为单位建立的地区性公共服务设施。原则上只准埋葬本乡、本村死亡居民的骨灰盒或遗体，不得对外经营。这类公墓应由乡镇政府统一规划，所需土地向土地管理部门提出申请，并报经县、市 人民政府批准。 公益性公墓由兴建的乡、村负责管理，业务上受民政或殡葬管理部门指导。
三、公墓建设应作好规划。墓穴用地要节约，埋葬的骨灰盒，一具占地以五十至七十公分为宜，最多不得超过一平方米;埋葬的遗体，一具占地以一个简易棺木为限。安葬时应以土掩埋，避免使用水泥，以利绿化。以碑为标志的，应统一规格，宜小不宜大，并尽量使用卧碑或横碑，使用经营性墓地埋葬骨灰盒或遗体，应以占用土地面积、墓地工程、使用年限和保护管理等分别计价，总计价格要高于在骨灰堂寄存骨灰盒的费用，具体标准，由各省、自治区、直辖市民政厅局商同级物价部门确定。
四、火葬区内骨灰处理提倡多样化，可以埋进公墓，可以存放于骨灰堂、骨灰墙，也可以深埋不留标志。土葬改革区内，凡已建立公墓的地方，不得在公墓以外的地方另行埋葬;尚未建立公墓的地方，应积极推行平地深埋，不留坟头的葬法。严禁占用耕地乱埋乱葬。对于违反上述规定的处理，各省、自治区、直辖市人民政府根据实际情况制定具体处罚办法。
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